對中國“十三五”旅游發展規劃的思考建議

編制“十三五”規劃處于關鍵歷史節點，是新一屆黨中央編制的第一個五年規劃，是實現十八大提出的“兩個百年”目標中第一個百年目標的最后一個五年規劃，是全面建成小康社會最后沖刺的五年，也是全面深化改革要取得決定性成果的五年。“十三五”期間是旅游業加快發展的黃金機遇期，也是旅游業轉型升級、攻堅克難、突破瓶頸的關鍵期。編制十三五旅游發展規劃，需要創新方法、突破重點、突破瓶頸。初步考慮，對如何編制好規劃提出以下建議。

一、創新編制方法，提升規劃的權威性和實施性

建議采取以下措施，提升規劃的權威性、可操作性和實施性。

1、將十三五旅游發展規劃納入國務院部級協調會議討論和推進實施，爭取由國務院或國辦發布或轉發，增強規劃權威性。前幾個五年規劃都是由國家旅游局發布，缺乏統領全國旅游發展的權威性。同時，制定推進規劃實施的保障措施和評估考核辦法，增強實施性。

2、規劃要集成旅游發展“515”戰略、國辦發62號文，以及中央、國務院、國家旅游局、以及全國旅游系統正在創新推進的重點旅游工作，進行系統化、體系化的集成，將相關工作集成進入十三五旅游規劃，使規劃與工作更加緊密結合，強化規劃實施的工作基礎。

3、要將各省、市、自治區旅游業十三五發展規劃和重點旅游企業旅游發展規劃和發展重點納入全國旅游業十三五發展規劃，使規劃對各地更有指導性和銜接性，增強規劃實施的基石。要更好地發揮市場對于資源配置的決定性的作用，就是要更好地讓企業作為微觀主體，在“十三五”規劃中重視更好地發揮企業作用。習近平總書記與超過18個省份黨政負責人的座談中都將“十三五”規劃編制作為主要議題之一，也總是最關心各地規劃與“十三五”規劃的銜接。

4、廣泛集成社會各方面智慧編制規劃。通過網絡、媒體等渠道來廣泛征求不同意見，展開廣泛的討論，使規劃編制過程成為最大程度凝聚社會共識的過程。采取不同的形式，廣泛征求企業的意見、各地意見、專家意見、旅游規劃編制機構意見。進一步開辟公眾參與渠道，創新公眾參與方式，提高公眾參與程度和質量，要通過媒體、網絡、微信等平臺廣發“英雄帖”，得規劃更大程度反映公眾需要。

5、強化十三五旅游發展規劃與國民經濟社會發展規劃、一帶一路規劃、長江經濟帶規劃、京津冀協同發展規劃等國家重大規劃的銜接，與國家重大戰略更加緊密結合，提高規劃的戰略性和實施性。認識新常態、適應新常態、引領新常態，保持經濟社會持續健康發展，必須有新理念、新思路、新舉措。十三五旅游發展規劃，要委托“保持經濟增長、轉變經濟發展方式、調整優化產業結構、推動創新驅動發展、加快農業現代化步伐、改革體制機制、推動協調發展、加強生態文明建設、保障和改善民生、推進扶貧開發”這十大目標任務。

二、轉型升級，著力推進旅游發展實現創新突破

“十三五”旅游發展規劃必須貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，充分認識國際環境的深刻變化、我國發展新階段性特征和面臨的風險挑戰，堅持發展第一要務，突出改革創新，著力在推動科學發展、轉變發展方式、破解深層次矛盾上奮發有為、取得更大進展，促進中國經濟保持中高速發展、邁向中高端水平，實現提質增效升級。不但在規模上、格局上實現新突破，發展質量上也要上新水平、新臺階。“十三五”旅游發展，重點在六個方面實現創新突破。

6、旅游國際化水平實現新突破。我國旅游業已經進入國際化發展新階段，面臨的競爭不僅僅是吸引入境旅游，國內旅游也面臨激烈國際競爭，提升國際競爭力已經成為一個緊迫的重大課題。否則國內旅游的市場會被世界所爭奪，我國旅游業面臨空心化的威脅，旅游性價比、競爭力隨著周邊國家的發展，成本在急劇上升，提升國際競爭力已經是一個事關全局的重大戰略。迫切需要加快實施旅游強國戰略，“強”既是形容詞也是動詞，既是目標也是措施。為此,迫切需要深入研究解決幾個問題:（1）制定實施旅游國際競爭力提升計劃，制定實施入境旅游提升計劃，提出系統優化提升我國旅游國際競爭力的具體舉措,研究制定出境旅游帶動入境旅游發展的聯動機制,在開發適合國際旅游的新產品、入境旅游便利化等方面下功夫。(2)大力推進旅游外交戰略，規劃用好幾大世界級旅游發展平臺，抓住2015在我國舉辦世界旅游發展大會、2016年舉辦世界旅游組織成員國大會、2017年舉辦WTTC大會等重大平臺，全方位提升我國旅游世界影響力和國際化發展水平，制定方案納入十三五旅游規劃。（3）抓住舉辦世界冬奧會機遇，在十三五規劃中，研究編制我國冬季旅游發展規劃，借此契機全面推動我國冬季旅游加快發展。（4）圍繞 “一帶一路”戰略開展國際旅游合作。制定“絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路”旅游合作發展戰略規劃,推動建立旅游部長聯席會議機制和國際旅游聯盟,啟動國際旅游技術援助工程和旅游合作計劃。(5)建設世界旅游強國，需要建設有世界影響力、世界競爭力的旅游核心區。充分發揮香港、澳門的獨特作用，大力推進粵港澳區域旅游合作升級創新,充分發揮臺灣的獨特作用，大力促進海峽旅游合作升級創新。（6）支持旅游企業“走出去”,積極協調旅游企業“走出去”充分享受國家相關扶持政策，努力為我國旅游企業創造機遇、改善國際環境。

7、旅游現代化水平實現新突破。旅游是創新創意性很強的產業，是現代科技手段應用最廣泛、最前沿、最密集、最活躍的領域之一，科技創新成為旅游業向現代服務業轉型升級的新動力。按照將旅游業建成人民群眾更加滿意的現代服務業的定位要求，十三五期間大力提升我國旅游業的現代化水平。具體建議：（1）大力推進旅游+互聯網，用信息技術全面武裝旅游業，為旅游發展插上騰飛的翅膀。（2）大力發展旅游裝備制造業，把旅游裝備納入相關行業發展規劃，鼓勵發展郵輪游艇、大型游船、旅游房車、旅游小飛機、景區索道、大型游樂設施等旅游裝備制造業，大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險等各類戶外用品。(3)推動構建國家旅游創新體系，鼓勵企業創新、地方創新和社會創新，大力推進跨界融合的協同創新，鼓勵企業自主創新，真正實現旅游創新業驅動戰略。（4）制定鼓勵旅游創新的鼓勵政策，制定我國旅游科技發展的技術標準體系。（5）建議明年召開我國旅游科技創新大會，搭建旅游創新發展的平臺。（6）鼓勵全面創新產品、創新旅游業態、創新旅游服務模式、創新管理模式、創新商業模式，形成滿足現代旅游需求的現代旅游體系。

8、旅游產業化水平實現新突破。十三五期間是拓展旅游產業格局、壯大產業規模、提升產業素質的關鍵時期，我國旅游業將經歷一個大調整、大變革、大跨越的過程，進而實現從量變到質變、從數量增長到質效提升、從粗放經營到集約發展的大變化，要著力推進旅游產業化。具體建議：（1）大力推進“旅游+”戰略，拓寬旅游發展空間。“旅游+”是開啟旅游強國大門的鑰匙，是旅游業創新發展的方向。培育旅游大產業，關鍵是做好做足“旅游+”大文章。（2）完善現代旅游要素，按照兩個七要素，“吃、廁、住、行、游、購、娛”，“文、商、養、學、閑、情、奇” 。（3）將企業發展作為規劃的重中之重，夯實產業發展的根基。企業是旅游產業的基礎，要形成“以大型集團為主導、中小企業活力充沛、新型業態持續涌現”的局面。推進旅游企業集團化發展。鼓勵旅游企業做大做強，支持大型景區企業上市融資，支持景區采取門票質押、經營權抵押等方式融資，各級旅游產業基金要重點支持骨干企業發展。（4）深化推進旅游改革開放，鼓勵引導非公經濟主體參與發展旅游業，逐步降低旅游企業，特別是飯店、旅行社等競爭性領域旅游企業國有資產比重，積極培育產權多元化的旅游市場主體。對旅游景區領域要積極創造條件，鼓勵引導、帶動其他社會資本的投資，實現投資主體多元化。(5)通過“四強化”，提升旅游部門對產業發展的引領能力和整合能力：強化規劃統籌，加強對旅游規劃的實 施監督和評估；強化要素整合，促進旅游資源科學利用和旅游產品有序開發；強化投資引導，發揮市場對資源配置的決定性作用；強化區域協調，促進區域旅游協同發展。各地也要高度重視、結合當地實際，切實加強對旅游產業促進職能的充實完善。（6）創新旅游產業促進舉措，聯合有關部門、金融機構和大型旅游企業，共同設立中國旅游產業促進基金，實行市場化運作，重點支持投資需求大、綜合效益好并且具有示范作用的旅游項目建設。幫助旅游企業上市融資、發行企業債，推進落實旅游中小企業享受國家相關扶持政策，小微企業減免稅政策。對投資、就業、入境旅游貢獻大的旅游企業進行表彰。認真落實好旅游企業與工業企業水電氣同價等政策等。

9、旅游大眾化水平實現新突破。我國旅游業已經進入大眾化發展的階段，需要從幾個方面著力提升大眾化發展水平。（1）積極開發休閑度假產品,將休閑旅游度假區、旅游休閑區、旅游休閑示范城市等的建設作為十三五的亮點和抓手，鼓勵各地積極開發市場需求旺盛的溫泉旅游、滑雪旅游、郵輪旅游、濱海旅游、山地旅游、森林旅游、生態旅游等休閑度假產品。（2）培育大眾化旅游消費新熱點。圍繞全國重點旅游區域、重點旅游線路、重點旅游城市、重點旅游景區，規劃建設一批自駕車、房車營地，推動完善自駕車、房車旅游服務體系。推動建設一批中醫藥健康旅游示范區，建設一批研學旅游基地，推進研學旅游全面開展。完善老年旅游服務規范，推出一批適合老年人的養生度假產品，鼓勵景區景點對老年旅游給予優惠。（3）在旅游景區門票價格管理改革取得實質性突破，保障大眾旅游避免門票過高，保障游客合法權益和維護旅游市場秩序，建立科學有序、公開透明、相互協調、監管有力的旅游景區門票價格管理新體制。（4）大眾文明素質跟不上大眾旅游發展步伐，十三五要將文明旅游納入規劃，并取得實質性突破，塑造文明旅游國家良好形象。（5）大力推進旅游領域的大眾創新、萬眾創業，讓大眾分享旅游發展機遇。（6）大力推進適合大眾旅游、散客化趨勢的旅游公共服務體系建設，系統規劃建設。

10、旅游品質化水平實現新突破。十三五旅游發展必須在質量上有大提升，實施品質化發展戰略。具體建議有：（1）制定旅游質量提升計劃，實施《旅游質量發展綱要》，把提升長遠旅游質量和解決當前旅游質量突出問題相結合。（2）實施旅游精品提升計劃，旅游精品是指功能獨特，特色鮮明、質量上乘、服務周到、生命周期長，文化要素含量高，競爭力強、知名度、美譽度、市場占有率高的旅游產品。我國是旅游資源大國，但旅游精品不多，要強化旅游精品意識，積極實施旅游精品戰略。（3）引導旅游企業將發展自主品牌作為企業戰略重點，支持旅游企業通過自主開發、聯合開發、國內外并購等多種方式發展自主品牌，組織開展旅游企業品牌質量評定。（4）在綜合治理旅游市場體系的長效機制上實現突破，包括督辦制度、旅游市場秩序綜合評價制度、服務等級“退出制度”、旅游目的地警示制度等。在綜合執法方面實現突破，加大旅游市場秩序整治力度。通過旅游市場綜合整治行動，加快形成綜合整治的有效機制，并使之常態化、長效化。（5）在重點問題、重點環節、重點地區的旅游市場治理上取得突破，對踏“紅線”、闖“雷區”等違反規定的行為零容忍，重點打擊嚴重擾亂市場秩序的“黑社”、“黑導”、“黑 車”、“黑網站”等非法行為。（6）在旅游誠信體系規劃和建設上取得實質性突破，打擊旅游失信行為。建立健全旅游信用信息公示制度，發布“旅游失信行為記錄”，依法公布違法違規信息，使違法違規旅游企業和從業人員和游客無藏身之地。鼓勵各地結合實際，創新社會監督組織管理的方式，支持旅游協會等中介組織制定評價旅行社、導游、飯店、景區的服務標準，開通游客網上評價旅游企業和從業人員平臺，形成優勝劣汰的正向機制。強化媒體輿論監督，支持媒體曝光旅游違法違規事件。

11、旅游區域化水平實現新突破。區域旅游一體化是市場經濟的內在要求，是旅游產業發展的必然趨勢。要圍繞國家區域發展戰略，結合旅游業發展的需要，打破行政區劃約束，構建一批發展潛力大，綜合帶動作用強，具有鮮明地域特色的旅游區域。十三五期間應在區域旅游一體化方面取得較大突破。具體建議有：（1）配合國家三大戰略，將一帶一路、京津冀、長江旅游經濟帶三大旅游區域合作作為十三五發展的重點規劃內容，取得實質性取突破。（2）結合國家重點扶貧地區，在武陵山、大別山、羅霄山、滇黔桂石漠化片區等重點貧困地區旅游區域合作和旅游目的地建設方面取得突破。（3）深化內地與港澳臺的旅游合作，推進粵港澳旅游一體化、加強粵閩港澳臺旅游產 業互動、擴大內地與港澳臺旅游交流。加快推進內地與港澳旅游服務貿易自由化。協調推動粵港澳游艇互聯互通先行先試，促進澳門與橫琴新區旅游業一體化發展，推動澳門和香港在“海上絲綢之路”國家旅游戰略中發揮旅游支點和樞紐作用，支持澳門建設世界旅游休閑中心。（4）建設一批跨行政區的重點旅游目的地。各地要重點選擇資源富集、交通基礎條件較好的區域，通過加強統一規劃、建立區域協調機制、整合資源投入、建設統一品牌等手段，集中建設一批重點旅游區和重點旅游線路。充分發揮市場在推進區域合作中的決定性作用，籌組建設跨行政區的區域旅游市場開發和投資建設聯盟。（5）大力推進跨境旅游合作區發展、邊境旅游發展，在十三五期間取得突破。

三、攻堅克難，突破制約旅游業發展的重大瓶頸

“十三五”也是我國旅游業發展需要轉型升級、攻堅克難的關鍵期，需要在制約旅游業發展的重大瓶頸上實現突破，需要有。

12、著力突破旅游體制機制的瓶頸

行業管理體制和機制難以適應綜合性大產業、事業管理的要求，十三五需要在適應大旅游發展的綜合協調體制機制改革上實現突破，。要轉變只抓行業、不抓產業的慣性思維，解決好抓產業缺少抓手的實際問題。堅持綜合改革與專項改革并舉，體制突破和政策保障共推，發揮旅游改革對旅游 發展的引領作用。把旅游改革創新先行區、旅游綜合改革試點創建作為推進旅游改革的重要平臺。（1）創新旅游部門統籌職能，積極探索旅游部門協調各方，整合各類資源，促進旅游業發展的體制機制。（2） 創新引導產業發展和優化行業管理的方式。重點要在設立旅游產業基金、旅游企業重組、搭建旅游投融資平臺、開展旅游聯合執法等方面實現突破。（3）啟動旅游景區門票價格管理改革。先啟動改革試點，根據試點情況，形成門票價格改革方案，報經國務院批準后，全面推廣。（4）推動跨境旅游合作。推動與周邊國家之間的跨境旅游合作，分步落實特殊的旅游方式和政策。（5）充分利用上海、廣東、天津和福建自貿區建設為平臺，推進旅游開放改革。（6）在旅游行業協會改革上取得實質性突破。（7）創新促進旅游管理的有效機制。旅游市場的新格局和旅游產業的新要求與旅游部門單一、弱勢的管理格局極不相稱，亟需加以改進。旅游業作為綜合性產業和規模日益擴大的市場，在客觀上越來越要求政府提供綜合 協調、綜合治理的體制機制。（8）推出一批重大改革事項，抓住市縣兩級“多規合一”改革，配套制度建設，增強旅游規劃功能。抓住地方立法權下放到地市一級機會，推動旅游公共服務制度建設。

13、著力突破旅游人才制約瓶頸

旅游人才是旅游業發展的首要資源，是旅游事業根本所在，也正在成為旅游業發展最大的瓶頸。旅游人才總量不足、素質偏低、結構性矛盾十分突出、新業態、高素質、復合型、創新型和領軍型人才嚴重短缺。建設一支高素質人才隊伍是旅游工作的當務之急。十三五期間，迫切需要將旅游人才發展作為重點，具體建議：（1）實行人才興旅戰略，編制實施全國旅游人才中長期發展規劃，構建強大的教育體系和人才隊伍。以旅游業各類領軍人才為重點，著力提高旅游人才素質，加快培養適應市場需求的各類旅游人才，圍繞旅游行業出現的新興行業和專業，以滿足旅游新業態所需人員的數量和質量為重點，加速培養旅游新業態所需專業人才。（2）圍繞政府職能轉變，以提高旅游行政管理能力為核心，造就一批具有旅游業發展的大局意識、國際視野、專業素質和服務意識的旅游行政管理人才隊伍。（3）以提高現代經營管理水平為核心，以企業家和職業經理人為重點，加快提升旅游企業經營管理人才的素質，培養造就一大批具有全球戰略眼光、市場開拓精神、管理創新能力和社會責任感的優秀企業家和一支高水平的企業經營管理人才隊伍，推進旅游企業經營管理人才的職業化、市場化、國際化建設。（4）適應現代服務業發展的需求，以提高專業水平和創新能力為核心，以旅游行業緊缺人才和高層次人才為重點，打造一支高素質的旅游專業技術人才隊伍。（5）適應旅游產業結構優化升級的要求，以提升職業素質和技能為核心，以賓館飯店、旅行社、旅游景區等旅游企業一線技能服務人員為重點，培養一支門類齊全、技藝精湛的高技能人才隊伍。（6）以鄉村旅游干部、帶頭人、鄉村旅游能工巧匠傳承人、業主為重點，培育一支服務農村經濟社會發展、數量充足的鄉村旅游實用人才隊伍。（7）要構建體系完備的旅游教育體系，推動學歷教育和非學歷教育協調發展，職業教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。大力發展旅游職業教育，滿足對高素質旅游技能型人才的需要。（8）實施旅游業青年專家的遴選與培養，開展旅游行業重點人才培訓。在全國范圍內扶持一批旅游院校的旅游專業。推動旅游職業教育改革與發展。實施國家萬名旅游英才計劃,鼓勵企業和個人冠名，在普通院校和職業院校設置獎學金，獎勵品學兼優且有志于旅游事業的學生。做好行業先進表彰工作，啟動全國旅游系統先進集體、勞動模范和先進工作者評選表彰工作。

14、著力突破旅游要素制約瓶頸

旅游業的發展從資源驅動進入到要素和創新驅動新階段，土地等要素對旅游發展制約日益凸顯。迫切需要創新土地、財稅、資源、金融、人才、技術等政策支撐措施，上下結合，共同推動出臺有針對性的政策，特別是要在推動旅游用地政策創新方面取得突破。要以落實2015國辦發62號文、2014國發31號文為重點，著力落實差別化旅游業用地用海用島政策，對投資大、發展前景好的旅游重點項目，要優先安排、優先落實土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優先安排給中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發旅游項目。對近海旅游娛樂、浴場等親水空間開發予以優先保障。拓展旅游企業融資渠道，支持符合條件的旅游企業上市，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續原則加大對旅游企業的信貸支持。積極發展旅游投資項目資產證券化產品，推進旅游項目產權與經營權交易平臺建設。積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業探索通過相關收費權、經營權抵（質）押等方式融資籌資。鼓勵旅游裝備出口，加大對大型旅游裝備出口的信貸支持。

15、著力突破整體戰略的缺失瓶頸

黨中央、國務院高度重視旅游業發展，近年來連續出臺了一系列推進旅游業發展的重要文件和措施。雖然我們國家高度重視旅游業發展，但是卻一直沒有出臺過國家旅游業發展的中長期規劃，尚未確立國家旅游中長期發展戰略，或者說是促進旅游發展的國策。所謂國策，指的是國家執行較長時間,對國計民生有重大作用的基本政策。世界旅游強國和一些旅游新興國家都出臺相應國家戰略。上世紀90年代初，日本政府明確提出“觀光立國”戰略，并取得很大成功。日本經濟泡沫破滅出現衰退，進入“平成大蕭條”時期，在此后的二十年間一直裹步不前，為擺脫這種局面，日本制定了很多政策，進行了很多嘗試，“觀光立國”國策是成功的典范。2012年美國發布《國家旅游發展戰略》，確定五大任務：致力于美國旅游宣傳，促進美國國民的國內游，為美國國民的國內游提供便利，提供世界一流的服務和游客體驗，協調各級政府部門、機構，實施調研和評測成果，這是由商務部、內政部牽頭，由國務院、財政部、農業部、勞工部、交通部、國土安全部、美國陸軍工程兵、美國貿易代表處、美國進出口銀行、美國小企業管理局等十多個機構派代表組成的特別工作組草擬制定的。南非把旅游業作為國家增加就業和外匯的首要產業，明確以“國家優先”和“可持續的方式”加速發展旅游業。西班牙、法國等也有類似戰略。為此，建議：（1）建議國家實施建設旅游強國戰略，將旅游業作為優先發展領域的重大國策，研究制定國家旅游業中長期發展規劃，由國家發布。參考工業4.0，研究出臺中國旅游業4.0發展戰略。（2）建議在明年適當的時機，由中央召開旅游發展的工作會議，在中央層面研究旅游業改革發展的重大舉措、重大政策，將旅游業作為改革發展的重要領域。將旅游發展和“四個全面”戰略布局、“五位一體”建設、“五化”發展緊密結合起來，作為優先發展重要領域。

16、探索突破旅游法規制約瓶頸

《中華人民共和國旅游法》經2013年4月25日十二屆全國人大常委會第二次會議通過，中華人民共和國主席令第3號公布。旅游法的出臺將是中國旅游發展的里程碑，也是中國經濟發展轉型和旅游產業發展的大勢所趨，是重要的成就。但法律都具有滯后性，對于旅游業這樣一個日新月異、迅速變化的產業，難免有許多方面就難以適應，例如到導游對旅行社的依賴關系，迫切需要打破。而且，迫切需要細化完善配套落實旅游法的相關法律法規。同樣，關于旅游局的三定方案設定，也明顯滯后于旅游業發展現狀，急需拓展完善，形成更加適應大旅游發展的綜合管理體制和機制，形成新的綜合治理結構。（作者：石培華，系中國旅游智庫秘書長、委員；中國旅游改革發展咨詢委員會委員；教授、博導）